Se a planilha orçamentária de uma licitação de obra não traz linhas para os componentes da Administração Local e do Canteiro de Obras, isso não é só "detalhe", mas sim uma falha que pode inviabilizar a execução da obra, apesar de parecer uma jogada esperta para criar uma economia para os cofres públicos. No artigo de hoje vou demonstrar como a lei e a jurisprudência do TCU são muito claras para fundamentar esse entendimento técnico de Engenharia de Custos.

O problema: planilha só com os custos diretos

Quando uma planilha-base (orçamento referencial) de uma licitação traz apenas os custos diretos de execução (fundações, estrutura, alvenaria, cobertura, revestimentos, instalações etc., os serviços efetivamente feitos que serão entregues ao cliente) e não traz nenhum item de custos indiretos, como a Equipe de Administração Local (engenheiro, arquiteto, mestre de obras, apontador, almoxarife, encarregados etc.) ou Canteiro de Obras (mobilização, instalações provisórias, tapumes, ligações iniciais da obra, refeitório, salas de administração, sanitários etc.), é sinal de que o orçamento possui um erro grave de elaboração, mas que pode ser corrigido.

Muitas vezes o edital tenta resolver isso com uma frase genérica, do tipo "os preços unitários e globais já incluem todos os custos necessários à execução", sem discriminar esses custos indiretos em rubrica própria (linha da planilha), seja para forçar uma economia para a Administração Pública (que nem sempre acontece, ou que se acontece é indevida), seja para facilitar a vida do orçamentista ou da equipe de engenharia do órgão.

⚠ AtençãoEssa cláusula genérica não é suficiente para justificar a ausência de Administração Local e Canteiro na planilha. Como você vai ver a seguir, a lei e o TCU exigem esses custos indiretos discriminados e quantificados de forma objetiva na planilha, nunca "embutidos" de forma implícita nos preços dos demais serviços.

O que diz a legislação

O art. 23, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 determina que o valor estimado de obras e serviços de engenharia seja definido com base nas composições de custos unitários do SINAPI ou do SICRO. Essas composições, como instruem seus cadernos técnicos e materiais didáticos próprios, excluem os custos indiretos de administração local, mobilização/desmobilização e instalação de canteiro, justamente por serem custos passíveis de quantificação própria.

É esse ponto que torna contraditória a afirmação genérica de que tais custos "já estão embutidos" nos preços unitários, que alguns órgãos podem alegar.

O Decreto nº 7.983/2013, por sua vez, é ainda mais direto: o art. 2º, incisos III e IV, define o custo global de referência como o somatório de todos os serviços necessários à plena execução da obra, e o art. 17, inciso II, exige análise específica dos custos de mobilização/desmobilização, canteiro/acampamento e administração local, tratando-os como componentes próprios e destacáveis do orçamento, não como um percentual diluído nos demais serviços.

O que diz a jurisprudência do TCU

O Tribunal de Contas da União tem entendimento pacífico e reiterado: os custos de Administração Local, mobilização/desmobilização e instalação/manutenção de canteiro de obras, por serem passíveis de identificação, mensuração e discriminação, devem constar da planilha orçamentária como custo direto, discriminados em rubrica própria, e não diluídos de forma genérica nos preços unitários dos demais serviços.

É o que dizem os Acórdãos nº 325/2007-Plenário (Rel. Min. Guilherme Palmeira), nº 2.622/2013-Plenário, nº 2.512/2019-Plenário, nº 2.984/2013-Plenário e nº 1.235/2019-Plenário, entre outros no mesmo sentido.

A mesma jurisprudência também determina que o critério de medição e pagamento da Administração Local deve ser proporcional à execução financeira da obra, vedando-se o pagamento como valor mensal fixo (Acórdãos nº 1.695/2018, 1.002/2017, 1.555/2017 e 2.440/2014-Plenário, entre outros).

Essa orientação também está consolidada nas cartilhas do próprio TCU: Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas e Obras Públicas: Recomendações Básicas para a Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas.

Se você quer entender melhor ainda como calcular esse custo antes mesmo de questionar o edital, veja como a NR-18 dimensiona o canteiro de obras, com os números que ela exige como base técnica para justificar essa rubrica.

Por que isso importa na prática

A ausência de discriminação desses custos compromete a completude do escopo do orçamento de referência, dificulta a avaliação honesta e precisa dos licitantes, atrapalha a fiscalização e o controle da execução contratual e pode gerar contratação com valor incompatível com a realidade da obra e do mercado, em afronta aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório, da transparência, da economicidade e da isonomia entre os licitantes.

Caso os licitantes não questionem essa prática ainda no edital, para que a planilha orçamentária referencial seja corrigida a tempo, as propostas na licitação serão feitas com preços aquém do necessário para cobrir os custos em sua totalidade, o que pode resultar em uma licitação deserta, ou pior, em atrasos e/ou abandonos durante a execução da obra contratada, o que prejudica a administração pública e a sociedade também, em última análise.

Se você quer revisar sua pesquisa de preços de ponta a ponta antes de submeter uma proposta, veja também o passo a passo de pesquisa de preços da Lei 14.133 com SINAPI e SICRO.

O que fazer: protocolar um Pedido de Esclarecimento

Identificada a ausência desses itens na planilha, o caminho é o Pedido de Esclarecimento, previsto no art. 164 da Lei nº 14.133/2021 (ou no item correspondente do edital), dentro do prazo definido pelo instrumento convocatório.

O pedido deve solicitar ao órgão que informe, de forma objetiva, em qual linha ou rubrica da planilha consta cada um dos custos indiretos necessários à obra, dos quais cito de forma exemplificativa:

  • Administração Local (engenheiro residente, mestre de obras, encarregados e demais mão de obra indireta de supervisão/gestão do canteiro);
  • Mobilização e desmobilização de equipamentos, mão de obra e materiais;
  • Transportes manuais e mecanizados, horizontais ou verticais, de materiais e equipamentos;
  • Instalação, manutenção e desmontagem do canteiro de obras (barracões, almoxarifado, escritório de obra, sanitários, tapumes, guarda-corpos etc.);
  • Instalações provisórias de água, energia e esgoto para o canteiro, bem como suas ligações provisórias junto às concessionárias;
  • Consumos mensais de água, esgoto, energia, telefonia e internet para o canteiro;
  • Equipamentos de Proteção Individual (EPI) e Coletiva (EPC) e demais itens de segurança do trabalho;
  • Taxas, licenças, ARTs, RRTs, tarifas de entulho etc.;
  • Locação de equipamentos ou máquinas de uso comum a múltiplos serviços, como andaimes torre, andaimes fachadeiros, balancins, betoneiras etc., bem como seus fretes e serviços de montagem/desmontagem;
  • Demais custos indiretos inerentes à execução da obra não identificados nas composições de custos diretos apresentadas na planilha.

Se o órgão confirmar a ausência desses itens, o pedido já solicita, desde logo, a revisão da planilha e a republicação do edital com a inclusão discriminada dos custos apontados, além da reabertura do prazo do certame, conforme a legislação e a jurisprudência citadas.

Modelo pronto para copiar

Abaixo está um modelo de Pedido de Esclarecimento pronto para uso. Copie o texto, preencha os campos entre colchetes com os dados da licitação e da sua empresa, e protocole dentro do prazo do edital.

📄 Modelo — Pedido de Esclarecimento

PEDIDO DE ESCLARECIMENTO
Licitação nº [XXXX/XXXX] — [Modalidade] — Objeto: [descrição do objeto]

Ao Ilustríssimo(a) Senhor(a) Pregoeiro(a)/Presidente da Comissão de Licitação do [Órgão/Entidade Licitante],

[NOME DA EMPRESA/INTERESSADO], pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob o nº [XX.XXX.XXX/XXXX-XX], com sede em [endereço], por seu representante legal infra-assinado, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Senhoria, com fundamento no art. 164 da Lei nº 14.133/2021 (ou no item [X.X] do Edital), apresentar PEDIDO DE ESCLARECIMENTO acerca do Edital em epígrafe, pelas razões a seguir expostas.

DOS FATOS E FUNDAMENTOS

  • Considerando que a planilha orçamentária-base disponibilizada pelo órgão para a presente licitação contempla exclusivamente os serviços diretos de execução da obra (fundações, estrutura, alvenaria, cobertura, revestimentos, instalações etc.), não constando qualquer item relativo à Administração Local/Canteiro de Obras (mobilização, instalações provisórias, EPI, engenheiro residente, mestre de obras, entre outros);
  • Considerando que o Edital, em seu item [X.X], limita-se a afirmar, de forma genérica, que "os preços unitários e globais já incluem todos os custos necessários à execução, inclusive mão de obra e instalações provisórias", sem, contudo, discriminar tais custos em rubrica própria e destacada da planilha;
  • Considerando que o art. 23, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 determina que o valor estimado para obras e serviços de engenharia seja definido com base nas composições de custos unitários do SINAPI/SICRO, sistemas que, em suas composições, excluem os custos de administração local, mobilização/desmobilização e instalação de canteiro, por se tratar de custos indiretos passíveis de quantificação própria — o que torna contraditória a afirmação genérica do Edital de que tais custos já estariam "embutidos" nos preços unitários;
  • Considerando que o art. 2º, incisos III e IV, do Decreto nº 7.983/2013 define o custo global de referência como o somatório de todos os serviços necessários à plena execução da obra, e que o art. 17, inciso II, do mesmo Decreto exige análise específica dos custos de mobilização/desmobilização, canteiro/acampamento e administração local, tratando-os como componentes próprios e destacáveis do orçamento;
  • Considerando a jurisprudência pacífica e reiterada do Tribunal de Contas da União no sentido de que os custos de Administração Local, mobilização/desmobilização e instalação/manutenção de canteiro de obras, por serem passíveis de identificação, mensuração e discriminação, DEVEM constar da planilha orçamentária como custo direto, discriminados em rubrica própria, e não diluídos de forma genérica nos preços unitários dos demais serviços, consoante os Acórdãos nº 325/2007-Plenário (Rel. Min. Guilherme Palmeira), nº 2.622/2013-Plenário, nº 2.512/2019-Plenário, nº 2.984/2013-Plenário e nº 1.235/2019-Plenário, entre outros no mesmo sentido;
  • Considerando que a mesma jurisprudência do TCU determina que o critério de medição e pagamento da Administração Local deve ser proporcional à execução financeira da obra, vedando-se o pagamento como valor mensal fixo (Acórdãos nº 1.695/2018, 1.002/2017, 1.555/2017 e 2.440/2014-Plenário, entre outros);
  • Considerando a orientação técnica consolidada na cartilha "Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas", editada pelo próprio Tribunal de Contas da União, bem como na publicação "Obras Públicas — Recomendações Básicas para a Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas" (TCU), que reforçam a necessidade de discriminação desses custos como custo direto;
  • Considerando que a ausência de discriminação de tais custos compromete a transparência do orçamento de referência, dificulta a fiscalização e o controle da execução contratual, e pode ensejar contratação com valor incompatível com a realidade de mercado, em afronta aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório, da transparência, da economicidade e da isonomia entre os licitantes;

DO PEDIDO

Conclui-se, portanto, que os custos acima referidos deveriam constar de forma objetiva e discriminada na planilha orçamentária, e não estar genericamente diluídos nos preços unitários dos serviços diretos de execução, sob pena de comprometimento da transparência, da isonomia e da compatibilidade do orçamento com a legislação e a jurisprudência aplicáveis.

Diante do exposto, solicita-se o ESCLARECIMENTO deste órgão para que informe, de forma objetiva, em qual linha da planilha orçamentária ou em qual rubrica específica consta cada um dos itens abaixo relacionados:

  • Administração Local (engenheiro residente, mestre de obras, encarregados e demais mão de obra indireta de supervisão/gestão do canteiro);
  • Mobilização e desmobilização de equipamentos, mão de obra e materiais;
  • Transportes manuais e mecanizados, horizontais ou verticais, de materiais e equipamentos;
  • Instalação, manutenção e desmontagem do canteiro de obras (barracões, almoxarifado, escritório de obra, sanitários, tapumes, guarda-corpos etc.);
  • Instalações provisórias de água, energia e esgoto para o canteiro, bem como suas ligações provisórias junto às concessionárias;
  • Consumos mensais de água, esgoto, energia, telefonia e internet para o canteiro;
  • Equipamentos de Proteção Individual (EPI) e Coletiva (EPC) e demais itens de segurança do trabalho;
  • Taxas, licenças, ARTs, RRTs, tarifas de entulho etc.;
  • Locação de equipamentos ou máquinas de uso comum a múltiplos serviços, como andaimes torre, andaimes fachadeiros, balancins, betoneiras etc., bem como seus fretes, serviços de montagem e desmontagem;
  • Demais custos indiretos inerentes à execução da obra não identificados nas composições de custos diretos apresentadas na planilha.

Caso confirmada a ausência de tais itens na planilha orçamentária, requer-se, desde já, que o órgão promova a devida revisão da planilha e republicação do instrumento convocatório, com a inclusão discriminada dos custos ora apontados e reabertura do prazo do certame, em atenção à legislação e à jurisprudência citadas.

Termos em que, pede deferimento.

[Local], [dia] de [mês] de [ano].

_________________________________________
[Nome do representante legal]
[Empresa / CNPJ]

E se o órgão não corrigir a planilha?

Se a resposta ao esclarecimento não resolver o problema, ou se o prazo de esclarecimento já tiver se encerrado, o passo seguinte é a impugnação ao edital, também com base na Lei nº 14.133/2021 e nos mesmos fundamentos legais e jurisprudenciais apresentados acima.

O objetivo é sempre o mesmo: garantir que o orçamento de referência da licitação seja transparente, completo e compatível com a realidade da obra e do mercado, protegendo tanto o licitante quanto a própria Administração de uma contratação com valor distorcido.

Se você enquanto licitante não proceder assim, pode ser que outra empresa (incompetente, aventureira, desavisada ou ainda munida de má-fé!) ainda assim dê um desconto e vença a licitação, o que te impossibilita de disputar a obra em condições ideais.

Perguntas frequentes

O que são Administração Local e Canteiro de Obras?

São custos indiretos da obra: engenheiro residente, mestre de obras, mobilização e desmobilização, instalação e manutenção do canteiro, instalações provisórias de água e energia, EPIs/EPCs e locação de equipamentos de uso comum. O SINAPI e o SICRO não incluem esses custos nas composições de serviço direto: eles precisam de planilha própria.

Posso contestar a planilha de uma licitação que não discrimina esses custos?

Sim, dentro do prazo do edital, por meio de pedido de esclarecimento (art. 164 da Lei 14.133/2021) ou impugnação, com base na jurisprudência do TCU citada neste artigo.

A afirmação genérica do edital de que os preços "já incluem todos os custos" é suficiente?

Não. A lei e o TCU exigem que esses custos apareçam discriminados em rubrica própria e destacada da planilha, não diluídos genericamente nos preços unitários dos demais serviços.